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英國 “ 監管沙盒” 項目對我國金融創新監管的啟示

時間: 2019-10-04 23:34:05 來源:   網友評論 0
  • 建議我國金融監管機構樹立服務型監管觀念, 變被動監管為 主動服務 ;堅持法治原則, 依法監管 ;加強不同監管部門之間的協調合作 ;充分調動社會資源,在金融 監管領域開展協同共治 。

摘要:英國金融監管局在2016年推出了 “ 監管沙盒” 項目 ,該項目旨在促進金融科技創新 , 增強金融市 場競爭活力 ,推動金融監管升級 , 為金融消費者提供更低成本更高效高質量的金融服務 。對該項目的研究 , 為完善我國金融創新監管具有一定的幫助 。


建議我國金融監管機構樹立服務型監管觀念, 變被動監管為 主動服務 ;堅持法治原則, 依法監管 ;加強不同監管部門之間的協調合作 ;充分調動社會資源,在金融 監管領域開展協同共治 。 


關鍵詞 :監管沙盒  金融創新監管  服務型監管  法治協用共治 


文/ 陳冠華
來源/ 新金融大數據


01
導言

在 “大眾創業 、萬眾創新” 的背景下 , 傳統的金融服務早已不能滿足消費者的需求 。金融科技的發展給消費者帶來便捷的同時 ,對金融監管也提出了新的要求。

已有的金融監管規則很難跟上金融科技創新的發展速度,監管部門管的過緊會阻礙金融科技創新,管的過松則創新型金融服務產品可能會引發不可預知的損害 , 對消費者權益及金融市場安全帶來威脅 。 


2016年5月9日,英國金融監管局 ( Financial Conduct Authority, 下文簡稱FCA)針對金融科技創新對金融監管提出 的這一難題,推出了 “ 監管沙盒 ” (Regulatory sandbox)項 目 。該項目是FCA在2014年10月提出的 “ 創新激勵計劃 ” (Project Innovate)的一部分。該計劃旨在促進 金融企業提升創造力 ,開發新的產品 、技術及商業模式,增強競爭力。但最終目標還是要促進金融企業為金融消費者提供更好的金融服務 。

本文擬通過對英國 “ 監管沙盒 ” 計劃 的分析研究 , 探索我國金融創新監管的發展路徑。


02
監管沙金的運行模式
沙盒(Sandbox)原意是一 種計箅機術語 ,旨在將新 開發的程序在可控范圍內運行測試,無論運行該程序會產生何種后果 , 均不會對計算機其他程序產生影響 。

在軟件開發領域 , 新的程序在正式運用之前,大多會預先在 “ 沙盒 ” 中進行測試, 檢測運行效果,及時發現 問題并彌補漏洞 。既滿足了程序測試需求 , 又不會對已有的程序造成破壞 。

FCA 推出的監管沙盒計劃將會為金融公司提供一個安全的髙度還原市場的實驗環境,用于創新型金融產品、金融服務技術、新型商業模式等項目的測試 。進行測試的金融產品將不受部分金融監管規則的約束,也不會對金融消費者造成實質損害,創新性金融產品和服務可以在相對比較自由 的監管環境中進行試驗。

對于金融企業而言,可以通過測試新產品或技術可能面臨的風險;可以提早發現 問題并加以解決。對FCA和其他監管機構而言,可以在相關產品和技術測試階段童體裁衣,探索適合該新產品和技術的監管手段,有利于縮短創新型金融產 品和技術從研發到正式推向市場的時間,從而促進整個金融業的創新發展 。


(一) 申請者和測試項目 


目前, 監管沙食項目計劃每年接受兩批申請。第一批監管沙盒的使用申請于2016年7月8日截止。FCA 共收到來自不同行業,不同地域和不同規模企業的69份申請。

例如:

1.匯豐銀行申請與Pariti Technologies公司合作開發的應用程序。該程序旨在幫助客戶更好地管理他們的財務狀況;

2.Oval公司申請測試其開發的 一個應用程序 (APP) 該程序旨在幫助用戶儲存日常生活中結余的零錢, 這些錢可以直接被用于提前償還貸款;

3.Nextday地產有限公司申請測試其新推出的金融服務:如果該公司在90天內沒能幫助客戶出售其房地產,則將為客戶提供無擔保的免息貸款。

所有的申請中, 24個應用程序被認為符合沙盒測試的標準并開始對其進行測試 。測試時間一般為6個月。


參加沙盒測試的公司, 例如Pariti technologies公司,大多是金融科技公司, 此類公司被稱為Fintech公司 。即finance+technologies的縮寫, 原意是 “ 金融科技” 。金融科技(Fintech)公司與我國互聯網金融公司性質較為相似, 都是要通過技術創新對傳統的金融服務進行升級, 或創造新的金融服務模式來更好地服務于金融消費者。金融科技公司可以看作是傳統金融公司與金融消費者之間的橋梁, —方面服務于傳統金融企業 , 為其提供新技術;另一方面通過金融科技創新 , 向金融消費者提供更加便捷和低成本的方式享受金融服務。支付寶就是一 種典型金融科技創新。隨著互聯網技術的不斷發展, 金融業傳統的服務模式已不能滿足消費者的需求, 很多傳統的金融機構都陸續建立起 自己的金融科技創新部門,或通過與金融創新技術研發公司合作共同開發新技術。 
 
( 二 ) 沙盒監管測試流程


當公司決定將其產品交付沙盒測試后,公司需向 FCA 提交相關測試說明 , 包括產品的各項細 以及如何滿足 FCA 的沙盒測試標準。FCA 對上述材料進行審核, 審核通過后會給該公司安排一名 FCA 聯絡人 。前期準備工作就緒后就可以開始測試,測試完成后該公司還需向 FCA 提供測試報告。測試報告審 核通過后, 該公司就可以決定是否將其產品推向市場。


FCA 在考察可供沙盒測試的產品時會考慮以下幾方面內容 :

1. 該產品 和服務是否符合 “ 創新 ” 標準, 與市場上現存的產品是否存在本質區別 。如果相關產品 在市場上已有很多, 或者創新力度不大, 那么很可能不能接受測試 ;

2.該產品和服務是否有利于金融消費者。首先, 該創新是否直接或間接地為消費者帶來更好的交易體驗, 例如該產品可以提供更髙質量的服務, 或由于提髙效率和市場競爭而降低價格。其次, 公司是否針對可能出現的風險提出了解決方案。最后, 如果該產品和服務在上市后將服務于英國的金融消費者, 那么在申請時會得到加分;

3.該產品和服務的設計研發公司及運營公司是否為金融服務類企業 ;

4.產品的性質及成熟程度是否適用于沙盒測試。例如, 該創新型產品是否不容易適應現有的監管框架, 因此直接將其推向市場十分困難或成本髙昂 。此外, 支付(Payment)及電子貨幣 (E—money) 服務不能參與測試, 因為支付與電子貨幣法規本就對小型機構和企業提供了較為寬松的監管環境 ;

5.產品運營公司的相關活動是否受FCA 的監管, 如果該公司的活動不在 FC A 的 監管范圍內, 則不宜進行沙盒測試 。在 FCA 的監管中, 任何金融產品和服務在進入市場前都必須接受 FCA 的審核或取得授權。相關產品 和服務只能在獲得市場準入授權或被審核之前接受沙盒測試。


參加測試的公司會得到相應的保證, 即測試過程中及測試完成后一定時期內,FCA 不會對其測試的過程及產生的后果進行處罰。前提是參加測試的公司需遵守沙盒測試的相關規定。FCA 發現測試過程中有問題或發生客觀損害時, 可以停止該項測試。應當注意 , FCA 僅保證自身不對測試項目進行追究, 但是參 與測試的消費者仍然保留對相關公司追訴的權利。因此, 在沙盒測試中,相關公司還是有因違反法律法規而被消費者追訴的風險。


除了上述保證外,參與測試的公司還可就監管問題尋求 FCA 的解釋與指導。在該解釋和指導下從事的活動不會被處罰 ,FCA 會根據被測試產品的需要在測試中暫停或修改其監管規則 。但是測試行為還會受到其他不屬 于 FCA 權力范圍內的監管規則的規制 。例如,歐盟的監管規則不能在沙盒測試中被暫停或修改。在未來的發展中, 建議授權 FCA 暫停或修改更多的監管規則, 給受測試企業更加自由的政策環境 。


在金融消費者保護方面, 監管沙盒計劃采取了以下措施 :

1.只能向已經知情并同意納入沙盒測試的客戶開放使用新的產品和服務。客戶將被提示注意潛在風險和可能得到的補償;

2.FCA 會根據個例提供適宜 的信息披露、保護和賠償等方案;

3. 消費者仍然享有和其他金融消費者同等的權利。例如,當參與測試的 消費者的合法權益受到侵害時,仍然可以向金融監察服務機構 (Financial Ombudsman Service)進行投訴并受到金融服務賠償計劃 (Financial Services Compensation Scheme) 的保護;

4.進行沙盒測試的企業需要賠償客戶因此產生的所有損失, 包括投資損失 ,并且必須在測試前證明他們具有賠償能力 。


(三)監管沙盒項目面臨的問題


第一,參與沙盒測試的產品需要有一定的成熟度,參與監管沙盒項目的企業也需要有一定的資本,需要通過 FCA 的預先考核才能進行。對于初 的金融產品 和服務或者小型公司, 仍舊無法利用監管沙盒進行測 試。針對這一問題, 可能的解決方法是:不同的金融服務行業利用其掌握的數據建立虛擬沙盒 (Virtual sandbox)。虛擬沙盒依靠大數據資料對產品和服務在虛擬空間進行測試,也可以遨請消費者進行體驗。這樣的測試完全不會產生消費者損害或是造成任何的金融市場風險。虛擬沙盒可以被所有的創新者使用,同 時不需要任何監管部門的授權。"


第二,金融創新產品層出不窮,但是監管沙盒項目目前的運轉效率并不髙。可能的解決方案是:金融企業行業協會可以設立非營利性的 “ 沙盒傘 ” 公司 (sandbox umbrella company)充當FCA和想要接受沙盒測試公司之間的中介。“ 沙盒傘” 公司更加了解所在行業的情況,可以幫助 FCA 快捷高效的選擇適宜進行沙盒測試的公司及產品。創新者也不必自己申 請授權。“ 沙盒傘” 公司將幫助創新企業評估其產品是否滿足沙盒測試的要求。


第三,首先,謹慎的消費者面對創新型金融產品和服務時可能不會參加測試, 測試可供參考的樣本不夠全面。其次, FCA 要求參與沙盒測試的企業賠償消費者因參與測試產生的全部損失。對公司而言參與門檻過高;對消費者而言, 當他們知道不會有任何損失時, 可能影響測試結果。最后 ,監管沙盒有其市場邊界, 能夠參與進來的消費者數量有限。當創新型產品或服務面對更為廣闊的市場和更加龐大的消費者群體時, 可能會產生新的問題。 


03
對我國金融創新監管的啟示
我國對金融創新的監管向英國監管沙盒項 的借鑒主要體現在對其監管理念的思考及對其創新型監管方式的借鑒方面。

其中, 對FCA 監管理念的探索更為重要 。監管方式的創新需要以正確的監管理念為指導。

此外,監管方式要考慮不同國家和地區國情等方面的差異, 倡導合理借鑒,切忌照搬照抄。

如同公路行車, 靠左或靠右,方式不同但理念相同,都能實現交通順 暢的目的。下文對FCA 監管理念對我國金融監管的啟示進行說明 。 


(一) 建設服務型監管機構 


中國共產黨第十八屆三中全會發布的《 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 指出 :“ 必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,增強政府公信力和執行力,建設法治政府和服務型政府。” 建設服務政府是我國深化行政管理體制改革的重要內容和方向。

對金融監管機構而言,服務于金融消費者無需贅言,對待被監管的金融企業和其他組織不能只站在管理者的角度進行監管, 也要當好服務者。


FCA 開展監管沙盒項目的初衷一是想保持英國金融市場的國際地位,二是通過鼓勵金融科技創新為金融消費者提供更好的服務。要達到這兩點目標, 首先要增強良性的市場競爭。FCA 正是通過監管沙盒及其他鼓勵創新型公司成長,鼓勵金融創新的計劃 , 更快更好地培養創新型企業, 加強市場競爭。沙盒項目不僅是企業創新型產品和服務的試驗田,也是FCA 探索新型監管手段的試驗田, 新的監管方式與新的金融產品及服務共同發展完善。這不僅妥善解決了監管滯后的問題, 對于受監管的企業而言,FCA 所提供的政策咨詢, 項目合規指導等服務,能大大縮短金融創新型產品和服務的上市的周期,節約研發成本, 提髙效率。這樣一來 , 更多的金融創新企業愿意在英國市場開展業務, 能夠促進英國金融市場的良性競爭, 從而鞏固和發展了英國金融市場的國際地位 , 也為英國金融消費者帶來了更多更好的金融產品和服務, 這樣的 “ 監管套利 ” 值得鼓勵和借鑒 。


(二)變被動監管為主動服務 


以往的監管思路是出現問題再研究如何監管,在金融創新較為緩慢的時期尚能適應。時至今日,被動監管的思路已不能滿足金融創新發展的需要。監管部門應當因時制宜, 變被動為主動, 盡量讓監管手段創新與金融創新同步發展完善。監管沙盒項目既是產品和服務試驗, 也是監管試驗。FCA 在監管沙盒項目測試過程中, 積極與被測試企業就監管問題商議溝通, 一方面為企業提供合規指導 , 另一方面聽取企業的建議改進監管方式。使產品、 服務與相應的監管手段、 體系在測試中良性互動, 同步發展。我國的市場經濟由計劃經濟轉軌而來, 政府在承擔監管任務的同時,也要承擔培育、 引導市場發展的重擔。要避免路徑依賴 , 改變原來消極防御型 、 全能型的監管的思路, 從建設服務型政府的角度推動促成型、 引導型監管手段和監管制度的創新發展 


( 三 ) 調動社會資源,開展協同共治


政府部門從能力上看,存在政府失靈的問題,金融市場的問題不能僅依賴政府解決;從精力上看, 政府部門人力、物力有限,不可能無限增長。FCA 在沙盒監管項目實施過程中發現,提交申請企業及其產品和 服務來自金融領域中的銀行、 保險、 證券等各個行業 , 每個行業既有相同點又存在不同問題,FCA 的審核速度不能滿足申請企業的需求,效率不足。可能的解決方案是由金融企業行業協會設立非營利性的 “ 沙盒傘 ” 公司,由該公司協助相關企業進行申請, 或者由 FCA 直接授權 “沙盒傘 ” 公司審批來自相關企業的 申請 。調動行業協會等社會組織的力量, 有助于減輕企業負擔, 同 時提髙監管部門的工作效率。


( 四 ) 堅持法治原則 


黨的十八屆四中全會明確提出要全面推進依法治國 。無論是監管部門還是被監管者,都要在法律法規規定的范圍內開展活動。在監管沙盒項目中,FCA 僅在其權限范圍內暫停或修改了部分監管規定 但參加測試的企業仍然需要遵守其他法律法規。如同我國的自貿試驗區,在自貿區內通過法定程序暫停部分法律法規的實施, 除此之外,監管者和被監管者都要嚴格依法辦事。監管部門要充分尊重市場主體的自主性,不得越權執法;要依法為市場主體提供服務,不得懶政怠政。金融創新企業要有法律底線思維,無論何種金融產品或服務的創新,都應當符合注重消費者保 護、開展良性競爭等基本法律規范的要求 。 


04
對我國金融創新監管的建議

第一, 重視金融科技創新,積極探索適合我國國情的金融創新監管模式。例如, 可以借鑒英國經驗,開展國際交流與合作, 建設我國自己的監管沙盒項目;也 可以吸收經濟特區 、 上海自貿區的建設經驗,探索建立金融創新監管試驗區等。 


第二,積極開展被監管企業業務合規咨詢、指導活動 。幫助金融企業在產品和服務的研發、面市過程中消除違法違規隱患, 提高金融創新的質量和效率 。 


第三 , 面對快速發展的金融科技創新,現有的金融監管法律體系往往存在一定的局限。建議監管部門積極開展市場調研, 了解金融創新的前沿問題,與相關企業開展合作, 吸取不同市場主體的意見建議,促進開門立法,主動推動監管體系升級以適應市場的發展 。 


第四 , 金融科技創新可能會同時涉及銀行、保險、證券等多個不同的監管部門, 不同監管部門也可能面臨同樣的金融創新監管問題。FCA 也只在自身監管職責范圍內開展了金融創新監管計劃。建議不同的金融監管部門之間加強交流與合作,一來可以節約行政資源, 避免重復勞動,共享金融創新監管的研究及試驗成果;二來可以創造更加寬松的試驗環境,減少創新阻力, 降低創新成本, 讓金融創新更加自由。 


第五 , 金融監管部門應當積極探索,引導開展社會協同共治, 發揮行業協會、 中介組織、第三方機構等社會機構的力量,提升監管合力。 

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