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潘功勝:我國外匯管理改革事業70年

時間: 2019-10-03 23:50:46 來源:   網友評論 0

2019年是新中國成立70周年,70年櫛風沐雨,中華大地發生了翻天覆地的歷史性巨變。70年來,我國外匯管理工作始終圍繞黨和國家中心工作,高效集約配置和使用外匯資源,為不同時期經濟建設發展大局作出了重要貢獻。改革開放以來,外匯管理部門堅持社會主義市場經濟改革方向,堅持對外開放基本國策,在促進貿易投資自由化便利化的同時,有效應對歷次國際金融危機沖擊。黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,外匯管理部門積極服務開放型經濟新體制和“一帶一路”建設,在外匯管理持續開放和人民幣匯率市場化改革不斷推進背景下,成功抵御跨境資本流動高強度風險沖擊,在復雜嚴峻的形勢下有效維護了國家經濟金融安全,與新時代全面開放新格局和國家治理體系治理能力現代化相適應的外匯管理體制機制在實踐中不斷完善


立足實際國情,高度集中的外匯管理體制有力地支持了國民經濟的恢復與發展(1949~1978年)


新中國成立后,經過三年國民經濟恢復階段,我國自1953年起進入社會主義建設時期,全面實行計劃經濟體制。這一時期我國外匯資源短缺,而國民經濟建設用匯量很大,從而形成了外匯供不應求的局面。在當時的政治經濟環境下,為將有限的外匯資源用于國民經濟恢復和發展,我國實行高度集中的外匯管理體制,這對保障外匯收支平衡、保持匯率穩定、服務國家對外政策和社會主義建設起到了積極作用。


實行外匯集中管理和統一經營。這一時期,外匯管理工作由對外貿易部、財政部、中國人民銀行共同負責并分口管理,外匯業務由中國銀行統一經營。全國外匯由國家計劃經濟委員會綜合平衡和統一分配使用,實行“統收統支、以收定支、基本平衡、略有結余”的方針。一切外匯收入必須售給國家,需用外匯按國家計劃分配和批給。同時,實行“以收定支、以出定進”的國際收支平衡政策,依靠指令性計劃和行政辦法保持外匯收支平衡。


基本不舉借外債。當時我國經濟建設堅持“自力更生為主,爭取外援為輔”的方針,僅在新中國成立初期和“一五”計劃期間,向前蘇聯借用了少量政府貸款,以支持基礎性的工農業建設。1964年,我國提前償還了對前蘇聯的全部貸款本息。在此后相當長的一段時期內,我國沒有對外借款,也不允許外國來華直接投資。上世紀六七十年代,由于國際關系的變化,我國利用外資逐步轉向西方國家,主要形式是出口信貸和吸收國外存款。但總體來看,實際利用外資金額很少。


人民幣匯率保持相對穩定。1950年,隨著全國經濟恢復和財經統一,人民幣開始實行統一的匯率,由中國人民銀行負責對外公布,主要作為計劃核算的工具。從1953年起,隨著國內物價趨于基本穩定,在西方國家實行固定匯率制的背景下,人民幣匯率基本固定在1英鎊兌6.893元人民幣。1973年,隨著布雷頓森林體系解體,西方國家紛紛開始實行浮動匯率制,人民幣匯率開始參照西方國家貨幣匯率的浮動情況,采用“一籃子貨幣”加權平均計算方法調整,以保持人民幣匯率的相對穩定。


設立專門管理外匯的國家機關,計劃管理與市場調節相結合的外匯管理模式初步形成(1979~1993年)


1978年12月,黨的十一屆三中全會作出改革開放的歷史性決策,把黨和國家的工作中心轉移到經濟建設上來,外匯管理體制改革的序幕也就此拉開。1979年3月13日,經國務院批準,國家外匯管理總局正式成立,此后幾經調整,形成了現行的外匯管理體制。


實行外匯留成制度。為了進一步支持涉外經濟發展,1979年8月,國務院明確在國家集中管理、統一平衡、保證重點的基礎上,實行貿易和非貿易外匯留成制度,適當留給創匯的地方、部門和企業一定比例的外匯額度,以滿足發展生產、擴大業務所需的物資和技術出口。外匯留成制度將用匯與創匯掛鉤,極大地調動了地方和企業的創匯積極性,貿易規模成倍增長,外匯收支由逆差轉為順差。外匯留成制度客觀上導致了外匯額度的閑置和短缺。1980年,在北京、上海等地開辦外匯調劑業務,允許企業通過銀行按照國家定價有償轉讓外匯留成額度。1985年,深圳成立全國首個外匯調劑中心。截至1993年末,全國共有108家外匯調劑中心,配置了80%的外匯資源,并形成了外匯調劑匯率與官方匯率并存的雙重匯率制度。


積極吸引外商直接投資。改革開放初期,為彌補國內建設以及引進國外先進技術所面臨的資金不足,外匯管理部門配合國家政策,采取“寬進嚴出”政策,積極支持相關企業利用外資、合理利用境外貸款。1983年,允許“三資企業”開立外匯存款賬戶并自由提取外匯匯出,允許其部分產品和服務在境內以外幣計價。1986年后,為解決外匯收支不平衡問題,允許中外合資經營企業外匯收支在一定范圍內進行外匯調劑;允許外商投資企業用所得人民幣利潤進行再投資,享受外匯投資待遇。此后,外匯管理部門與其他行業主管部門出臺了一系列外商投資政策法規,改善我國投資環境,增強對外資的吸引力,保障外商投資的健康發展。


初步建立外匯儲備經營管理制度。新中國成立之初,我國主要采取計劃和行政手段平衡外匯收支。改革開放初期,我國涉外經濟迅速發展,用匯需求增長較快,外匯短缺的問題依然十分突出,甚至個別年份外匯儲備為負數。為了保證國際收支平衡、加強外匯儲備管理,從20世紀80年代起,我國開始建立外匯儲備經營管理制度。當時我國外匯儲備包括國家外匯結存和中國銀行外匯結存,隨著中國銀行向商業銀行轉制,從1993年起該行的外匯結存就不再列入國家外匯儲備。


市場配置外匯資源的作用愈加重要,與社會主義市場經濟相適應的外匯管理體制不斷完善(1994~2012年)


1993年11月,黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,這是新一輪改革開放的綱領性文件。它勾畫了社會主義市場經濟體制的基本框架,明確提出要加快改革開放和社會主義現代化建設步伐,要求“改革外匯管理體制,建立以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度和統一規范的外匯市場,逐步使人民幣成為可兌換的貨幣”。這一階段,經過持續改革發展,我國初步確立了與社會主義市場經濟相適應的外匯管理體制框架。


探索創新外匯管理理念和方式。外匯管理部門在不同階段形成了各具特色的實踐探索。1993年,外匯管理體制改革全面啟動,“寬進嚴出”的管理思路逐步轉變。2001年,我國加入世界貿易組織,為適應開放的大國經濟,外匯管理逐漸轉向“均衡管理”,明確了國際收支平衡的管理目標。2009年,外匯管理部門進一步提出外匯管理理念和方式“五個轉變”,即從重審批轉變為重監測分析、從重事前監管轉變為強調事后管理、從重行為管理轉變為更加強調主體管理、從“有罪假設”轉變為“無罪假設”、從“正面清單”轉變為“負面清單”,外匯管理服務實體經濟的能力和水平不斷提升。


改革人民幣匯率形成機制。順應計劃經濟向市場經濟轉變,1994年人民幣官方匯率和外匯調劑市場匯率實現并軌,我國開始實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度。2005年開始實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度,人民幣匯率不再單一盯住美元。為與人民幣匯率形成機制改革相適應,1994年取消外匯留成與上繳,實行銀行結售匯制度,并成立了全國統一的銀行間外匯市場,1998年取消外匯調劑業務。新世紀以來,伴隨匯率形成機制改革推進,強制結售匯制度退出歷史舞臺。


不斷提高人民幣可兌換程度。1996年底,我國接受國際貨幣基金組織協定第八條款,宣布實現經常項目完全可兌換,對經常性國際支付和轉移不予限制。貨物貿易外匯管理制度由逐筆核銷轉變為總量核查、動態監測、分類管理,服務貿易用匯審批進一步簡化。2007年個人結售匯年度便利化額度由2萬美元提高至5萬美元,便利居民旅游、留學等用匯需求。資本項目方面,持續完善外商直接投資和對外直接投資外匯管理,建立外債管理制度和合格機構投資者制度,不斷滿足境內外投資者的投融資需求。


有效防范跨境資本流動沖擊。1997年亞洲金融危機期間,外匯管理部門在堅持經常項目可兌換的同時,加強真實性審核管理,嚴格資本項目管理,及時規范了外匯收支秩序,增強了市場信心。人民幣不貶值的鄭重承諾避免了亞洲地區出現競爭性貶值,維護了區域經濟金融環境穩定,贏得國際社會一致好評。2008年國際金融危機爆發后,主要發達經濟體實施量化寬松的貨幣政策,對我國外匯形勢產生巨大的沖擊。外匯管理部門密切跟蹤形勢變化,強化跨境資金流動監測預警和真實性審核,保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定,有效避免了外部風險傳染。


完善外匯儲備經營管理。21世紀以來,我國逐漸擺脫外匯資源短缺狀態,外匯儲備規模自2006年以來穩居世界第一。面對國際金融市場大幅波動,我國外匯儲備實行國務院、中國人民銀行和國家外匯管理局三級授權管理制度,加強中長期戰略擺布,審慎優化貨幣和資產結構,保障了儲備資產安全、流動和保值增值。外匯儲備積極拓展多元化運用,2003年通過中央匯金公司支持國有商業銀行改革;2011年成立委托貸款辦公室,為后續設立絲路基金等股權投資機構、服務“一帶一路”建設和國際產能合作奠定基礎。


統籌平衡便利化和防風險,建立健全與更高水平開放相適應的跨境資本流動管理框架(2013年至今)


2013年11月,黨的十八屆三中全會明確提出,經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。黨的十九大提出了習近平新時代中國特色社會主義思想,宣示中國特色社會主義進入了新時代。外匯管理部門堅持穩中求進工作總基調,統籌平衡促進貿易投資自由化便利化與防范跨境資本流動風險之間的關系,在開放的環境中適應開放,不斷完善跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架,積極應對外匯市場高強度沖擊,有力地維護了國家經濟金融安全。


穩步推進資本項目開放。按照經濟發展階段、金融市場狀況、金融穩定要求,統籌交易環節和匯兌環節,有序推動不可兌換項目的開放,提高可兌換項目的便利化水平。大幅簡化外商直接投資外匯管理,加強對外直接投資分類管理,直接投資已實現基本可兌換。以金融市場開放為重點,構建跨境證券市場交易互聯互通機制,完善合格機構投資者制度,推動銀行間債券市場和境內商品期貨市場對外開放,跨境證券投資渠道不斷拓展。建立全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架,豐富了市場主體的融資渠道,降低了融資成本。


不斷提升貿易便利化水平。堅持經常項目可兌換原則,依法保障真實合規的經常項目國際支付與轉移。在貨物貿易、服務貿易、保險機構、外幣現鈔、個人外匯業務等領域推出多項便利化措施,推進區塊鏈技術在外匯管理領域應用。大力推動“放管服”改革,完善外匯局“互聯網+政務服務”網上辦理系統,持續優化營商環境。支持跨境電子商務、市場采購貿易、外貿綜合服務等貿易新業態新模式。積極服務區域開放創新和特殊區域建設,支持在相關區域開展外匯管理改革的先行先試。支持“一帶一路”沿線貿易投資活動,每年更新發布《“一帶一路”國家外匯管理政策概覽》。


成功應對多輪外匯市場高強度沖擊。2015年以來,受國內外多重因素綜合作用影響,我國外匯市場出現了幾輪較嚴重的“資本流出-外匯儲備下降-人民幣貶值”負向螺旋。面對復雜嚴峻的形勢,外匯管理部門按照黨中央、國務院部署,及時制定和實施了包括增強人民幣匯率彈性、啟動部分宏觀審慎管理工具、加強市場預期引導等在內的一攬子應對措施,成功地穩定了外匯市場,有效維護了國家經濟金融安全。2018年以來,在中美經貿摩擦不斷升級,外部環境復雜多變的情況下,外匯管理部門在黨中央堅強領導下,認真總結前期應對外部沖擊風險的經驗,主動應對,多措并舉,維護了外匯市場的基本穩定。


跨境資本流動宏觀審慎管理框架初步形成。為了防止大規模不穩定跨境資本流動引發系統性金融風險,外匯管理部門在堅持市場化導向和經常項目可兌換原則基礎上,逆周期、市場化調控外匯市場主體的交易行為。建立和完善跨境資本流動監測、預警和響應機制,更好運用中間價逆周期因子、風險準備金、全口徑跨境融資宏觀審慎等各類政策工具。出臺《銀行外匯業務微觀合規與審慎經營評估辦法》,提升外匯管理政策傳導效率。


外匯市場微觀監管政策體系不斷完善。外匯市場微觀監管旨在維護可兌換政策框架的穩定性和可信度,維護外匯市場競爭秩序,保護外匯市場消費者合法權益,防范微觀主體外匯業務經營風險,并通過真實性審核、行為監管和微觀審慎監管三個支柱實現政策目標。根據上述政策目標,外匯管理部門堅持在保障正常貿易投資活動前提下,保持外匯市場微觀監管跨周期的穩定性、一致性和可預期性,嚴厲打擊跨境套利、地下錢莊、非法網絡炒匯等外匯領域違法違規行為,切實維護外匯市場秩序。


我國發展仍處于并將長期處于重要戰略機遇期。外匯管理部門將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,增強“四個意識”,堅定“四個自信”,堅決做到“兩個維護”,認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,真抓實干、開拓創新,擴大高水平對外開放,防范跨境資本流動風險,服務全面開放新格局,為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利作出新的更大貢獻!(來源:《中國金融》2019年第19期)




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